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Prime idee sul futuro dei fondi europei della Politica di Coesione

 

Commissaria Elisa Ferreira - Photo credit: Photographer: Jennifer Jacquemart - European Union, 2022La Commissione europea ha dato le carte a febbraio con l'ottava relazione sulla Politica di coesione, il Consiglio ha giocato la sua prima mossa con le conclusioni di giugno e ora anche il Parlamento UE entra in partita con una risoluzione adottata in plenaria: fondi strutturali europei almeno al livello delle risorse 2021-27 e un negoziato su regole e obiettivi dei fondi UE sganciato da quello sul Quadro finanziario pluriennale 2028-2034.

Il pacchetto legislativo della Politica di Coesione 2021-27

La Politica di Coesione dell'Ue sta ancora scaldando i motori, con 20 paesi su 27 - tra cui l'Italia – che hanno ottenuto l'approvazione dell'Accordo di partenariato per la gestione dei fondi europei 2021-2027 e molti Programmi operativi ancora da adottare, ma a Bruxelles è già tempo di pensare alle regole della prossima programmazione.

Il punto di partenza della riflessione sul futuro dei fondi strutturali europei è l'ottava relazione sulla Politica di Coesione, pubblicata dalla Commissione a febbraio e ora oggetto di una risoluzione, dopo le conclusioni del Consiglio del 2 giugno, con cui il PE fissa alcuni paletti.

Se infatti le istituzioni UE condividono il focus sulle transizioni verde e digitale e sul pilastro europeo dei diritti sociali, l'attenzione alla dimensione locale e al principio di partenariato e i richiami a semplificazione e flessibilità, il Parlamento mette subito in chiaro alcune priorità: fondi europei adeguati, almeno pari alla dotazione 2021-27; addizionalità della Politica di Coesione, che non deve tradire la propria vocazione per sopperire a carenze di bilancio nazionali; un nuovo Fondo per la transizione giusta con un target più ampio dell'attuale; un negoziato sulle regole autonomo dal braccio di ferro sul bilancio pluriennale dell'Unione, che ad ogni settennato tiene in ostaggio la Politica regionale dell'UE e ritarda la programmazione delle Autorità di gestione.

Cosa dice l'ottava relazione sui fondi europei della Politica di Coesione?

Il quadro che emerge dall'ottava relazione sulla Politica di Coesione, presentata il 9 febbraio dalla commissaria Elisa Ferreira, è a luci e ombre. Il contributo dei fondi strutturali europei all'obiettivo della riduzione delle disparità territoriali e sociali tra le regioni dell'UE è testimoniato dal calo del 3,5% del divario esistente tra il PIL pro capite del 10% delle regioni meno sviluppate e il PIL pro capite del 10% delle regioni più sviluppate. Segnali positivi sono le previsioni sulla crescita, in base alle quali nel 2023 il PIL pro capite sarà superiore del 2,6% nelle regioni meno sviluppate, e la riduzione del numero di persone a rischio di povertà ed esclusione sociale (sceso di 17 milioni tra il 2012 e il 2019).

La mobilitazione dei fondi europei ha compensato in molti contesti la contrazione della spesa nazionale per investimenti e la prontezza con cui la Politica di Coesione è stata mobilitata in risposta alla pandemia da Coronavirus ha permesso alle regioni di disporre di risorse per affrontare le principali urgenze economiche e sanitarie.

Ora, però, secondo la Commissione, è tempo di tornare a concentrarsi sulla vocazione originaria della Politica regionale, la promozione della convergenza tra i paesi e le regioni dell'UE, che il Recovery and Resilience Facility, nell'ambito del Piano Next Generation EU, non è in grado da solo di perseguire. Tanto più che le nuove sfide collegate alle transizioni digitale ed ecologica metteranno ulteriormente sotto pressione i territori meno sviluppati.

Da una parte ci sono infatti le regioni meno sviluppate dell'Europa orientale, che a partire dal 2001 hanno iniziato a recuperare terreno rispetto al resto dell'UE, con una sostanziale riduzione del divario in termini di PIL pro capite, ma che ora hanno bisogno di accrescere la competitività per evitare la cosidetta “trappola della sviluppo”. Lo spostamento dell'occupazione dall'agricoltura verso settori a più alto valore aggiunto, sostenuto da investimenti infrastrutturali e bassi costi e salari, ha permesso di promuovere la crescita, ma nel tempo i ritorni sugli investimenti in infrastrutture tenderanno a diminuire e i vantaggi legati ai bassi costi diminuiranno senza investimenti in istruzione, formazione, ricerca e innovazione e nella qualità delle istituzioni.

Dall'altra parte ci sono diverse regioni a reddito medio e meno sviluppate, soprattutto del Sud Europa, che dopo anni di stagnazione o di declino economico – con fasi alterne dalla crisi economica e finanziaria nel 2008 - già si trovano in una trappola dello sviluppo. In queste regioni meno sviluppate - tra cui le italiane, soprattutto Calabria, Sicilia, Sardegna, Campania e Abruzzo - si riscontrano le maggiori disparità in termini di accesso a lavoro, reddito, istruzione, sanità e il gender gap occupazionale risulta doppio rispetto a quello rilevato nelle più sviluppate.

Entrambe le categorie di regioni, a Est come a Sud, richiedono inoltre forti investimenti sul piano della governance e della capacità istituzionale, dal miglioramento dell'ambiente imprenditoriale all'efficacia del sistema giudiziario, e presentano capacità limitate di promozione dello sviluppo economico da parte dei governi subnazionali, nonostante proprio questi siano chiamati a svolgere un ruolo cruciale nella realizzazione degli investimenti pubblici.

Per rafforzare il ruolo delle regioni e metterle in condizioni di affrontare al meglio i nuovi fattori di disparità collegati alle transizioni gemelle e all'invecchiamento della popolazione, oltre a quelli alimentati dalla pandemia, Bruxelles propone di avviare un ampio dibattito politico sul futuro della Politica di Coesione dopo il 2027, guardando all'orizzonte temporale del 2050.

Fondi europei 2021-27: cosa prevede il nuovo Accordo di partenariato

Le proposte per la Politica di Coesione post 2027 e le sinergie con il Recovery

Alcuni punti di partenza possibili sono già contenuti nella relazione della Commissione.

Anzitutto, occorre aumentare l'efficacia delle politiche locali, integrando le politiche strutturali a livello nazionale con politiche place-based, non solo per quanto riguarda i piani finanziati dal Fondo per una transizione giusta, ma anche per rafforzare la competitività e l'ecosistema dell'innovazione, attraverso le strategie di specializzazione intelligente, e affrontando le le transizioni verde e digitale con un approccio di sviluppo territoriale integrato. L'attuazione della Politica di Coesione dovrebbe inoltre essere snellita ulteriormente, sia rafforzando governance multilivello e principio di partenariato, che prevendendo maggiori semplificazioni a vantaggio dei beneficiari finali.

Secondo la relazione i fondi strutturali europei dovrebbero anche svolgere un ruolo maggiore nel sostenere gli investimenti pubblici e privati nelle transizioni verde, digitale e demografica, anche facendo leva sulle risorse del settore privato e favorendo adeguamenti istituzionali che consentano una maggiore spesa pubblica, attraverso le entrate fiscali, i diritti di utenza, i canoni e altre fonti di reddito a lungo termine. Anche gli investimenti nelle persone, lungo tutto l'arco della vita, dovrebbero essere aumentati, da quelli per l'istruzione e la formazione a quelli per l'inclusione sociale e per lo sviluppo delle capacità imprenditoriali.

Serve poi un cambio di passo per rendere effettiva la complementarità tra le fonti di finanziamento UE, per cui rispetto all'attuale approccio alle sinergie basato sugli input e sui flussi finanziari bisognerebbe concentrarsi maggiormente sulle reali complementarità e sulle interdipendenze strategiche tra settori e tra politiche europee. Con l'introduzione di un nuovo principio trasversale, in aggiunta al do no significant harm: "non nuocere alla coesione", nel senso che nessuna azione che possa ostacolare il processo di convergenza o contribuire alle disparità regionali dovrebbe essere essere ulteriormente sviluppata e integrata nel processo decisionale.

Il banco di prova potrebbero essere già i PNRR: il Recovery and Resilience Facility deve già assicurare il 37% all'azione per il clima e il 20% alla transizione digitale; garantire che queste risorse contribuiscano anche alla coesione in modo coordinato è per Bruxelles una sfida fondamentale.

Consulta la relazione: Communication on the 8th Cohesion Report: Cohesion in Europe towards 2050

La posizione del Consiglio sul futuro dei fondi europei

Da parte sua, nelle conclusioni sul futuro della Politica di Coesione adottate il 2 giugno, il Consiglio ha individuato anzitutto nella doppia transizione verde e digitale la chiave per sbloccare nuove opportunità di crescita ed evitare nuove disparità tra le regioni europee, mentre l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali dovrebbe sostenere le azioni degli Stati membri per una società più giusta e inclusiva. Per preparare i cittadini ad affrontare le transizioni gemelle, nel mondo del lavoro e non solo, cruciali saranno poi gli investimenti volti a rafforzare l'istruzione e la formazione professionale.

La Politica di coesione dovrebbe inoltre prestare più attenzione alle esigenze e al potenziale dei territori, permettendo di indirizzare i fondi europei sugli investimenti più rilevanti a livello locale e sulle aree che hanno maggiormente bisogno dell'intervento pubblico. Focus quindi sulle regioni a reddito medio in stagnazione o in recessione da molti anni, sulle zone più interessate dalla transizione industriale, ma che su aree interne e rurali e sui territori penalizzati da svantaggi naturali o demografici. Senza dimenticare le specifiche sfide, economiche e sociali, che le regioni confinanti con Russia, Bielorussia, Ucraina e Repubblica di Moldavia si trovano ad affrontare a causa del conflitto in corso.

Per i 27 i fondi UE dovrebbero quindi, da una parte, intervenire con soluzioni differenziate per specifiche esigenze territoriali, dall'altra, contribuire a sviluppare congiuntamente soluzioni integrate a livello regionale, subregionale o interregionale, anche capitalizzando l'esperienza di cooperazione sviluppata attraverso i programmi Interreg e le strategie macroregionali.

Per sostenere le strategie di sviluppo dell'Unione e insieme mitigare gli effetti delle recenti crisi, la Politica di Coesione post 2027 dovrà però essere più semplice, coerente e trasparente. Un nuovo intervento sulle regole dovrebbe quindi facilitare l'accesso ai fondi europei 2028-2034, evitare la moltiplicazione delle fonti di finanziamento e la loro sovrapposizione e renderli più flessibili in caso di emergenza. La Politica di Coesione non è uno strumento anticrisi, ma la sua mobilitazione si è rivelata decisiva nel contesto della pandemia e ora di nuovo in risposta all'emergenza in Ucraina. Per i 27 dovrà essere in grado di farlo ancora, senza pregiudicare i suoi obiettivi strutturali e a lungo termine.

Leggi le conclusioni del Consiglio sul futuro della Politica di Coesione

Un nuovo JTF tra le priorità del Parlamento UE

Anche la risoluzione del Parlamento europeo sull'ottava relazione sulla coesione, adottata giovedì 15 settembre in plenaria con 448 voti favorevoli, 61 contrari e 75 astenuti, riconosce il ruolo della Politica di Coesione, e del suo uso flessibile, nell'emergenza Covid e ora nella crisi collegata alla guerra in Ucraina, ma i deputati insistono sulla necessità di mantenerla focalizzata sulla sua missione principale: superare i divari territoriali nell'UE, aiutare le regioni meno sviluppate e quelle bloccate nella trappola dello sviluppo a convergere sul livello delle altre e sostenere quelle più penalizzate dalle nuove sfide, a cominciare dalla transizione green.

Per questo gli eurodeputati chiedono che le risorse di bilancio per la Politica di Coesione 2028-34 siano almeno allo stesso livello del periodo finanziario 2021-2027 e che includano stanziamenti aggiuntivi per un nuovo Fondo per una transizione giusta, un Just Transition Fund 2 che – ha spiegato la relatrice Constanze Krehl (S&D) – sostenga “non solo per le regioni carbonifere ma tutte le regioni con industrie coinvolte nella transizione, come quelle dell'acciaio e dell'alluminio”.

Per essere efficace, secondo gli eurodeputati, questo JTF II dovrebbe essere profondamente rivisto, anzitutto integrandolo pienamente nel Regolamento disposizioni comuni e applicandogli i principi di gestione concorrente e di partenariato. Inoltre, per renderlo accessibile alle regioni con elevate emissioni di CO2 pro capite e a una platea allargata di industrie in transizione, la sua dotazione finanziaria dovrebbe essere potenziata. Infine, ma questa è una raccomandazione valida per l'intera Politica di Coesione, il nuovo Just Transition Fund dovrebbe distinguere tra adattamento ai cambiamenti climatici e mitigazione degli stessi, in linea con i rilievi espressi dalla Corte dei conti europea.

Per tenere fede alla sua vocazione originaria di strumento a lungo termine che prepara le regioni dell'UE per il futuro, inoltre, il PE chiede che la flessibilità della Politica di coesione non venga utilizzata in modo improprio e di non trasformare i fondi strutturali in un tesoretto cui attingere per coprire le carenze di bilancio.

Per facilitare e accelerare la partenza dei Programmi, il Parlamento europeo chiede anche un approccio a due binari per l'iter della prossima Politica di Coesione: i negoziati relativi ai contenuti dovrebbero essere conclusi prima di quelli sul Quadro finanziario pluriennale, per consentire alle AdG una tempestiva preparazione dei Programmi da finanziare con i fondi UE.

I fondi europei a disposizione dell'Italia nel settennato 2021-27

Leggi la risoluzione del Parlamento europeo sull'ottava relazione sulla Coesione

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